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第03版 3 2019年7月15日

我国社会组织管理政策的演变历程
2019年7月15日 

 建国以来,我国的社会组织管理政策已有将近70年的发展历程。我们可将其演变历程大致概括为:从建国初期的党政社一体化同构下的总体性控制为特征,转向改革开放之后的双重管理和分类管理,而随着政府职能转变的需求和治理理念的更新,管理与服务并重的政策趋势逐渐显现。


       1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条规定:中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。在此指引下,1950年9月由政务院通过的《社会团体登记暂行办法》把社会团体分为社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他合于人民政府法律组成的团体。为了使社会团体登记工作顺利进行,1951年3月中央人民政府内务部又颁布《社会团体登记暂行办法实施细则》。1956年之后,社会组织事务不再由某个政府部门统一管理,几乎所有党政机关都参与社会组织管理,每个部门都负责与自己业务相关的社会组织,社会组织无需集中登记注册。新中国成立后至改革开放前的这段时期,我国社会组织管理体制呈现出党政社一体化同构的特征,中国共产党通过强大的组织资源对经济、社会和组织进行总体性控制和动员,多头管理也使得社会组织渐渐成为党和政府的附属机关,社会领域尤其是社会团体的发育处于停滞状态。尤其是随着单位制的形成和逐渐成熟,个人被纳入到行政集体领导之中,“不仅从根本上吞食了社会组织存在的社会空间,而且也从根本上使留存下来的具有社会组织性质的各类社会团体空洞化”。


       1978年十一届三中全会之后,民政部的设立,标志着近30年的社会组织多头管理体制开始有所松动。然而,从1978年到1988年十年间,社团管理仍然处于混乱状态,没有专门的职能部门负责,甚至一些社会团体可以审批和管理社团,还有一些社会团体未经部门批准就擅自开展活动。一方面是社会组织管理政策的滞后性,这一时期指导社会组织发展的政策文件仍是50年代颁布的条例;与此相对的是社会组织的蓬勃发展,数量急剧增加。有统计数据显示,截至1989年初,全国性社团由文革前的近百个发展到1600多个,增长了15倍;地方性社团也由6000多个发展到近20万个,增长了约32倍。社会组织无序发展的状况也倒逼决策层开始制定相关管理政策。1988年,民政部成立了社团管理司并于同年9月通过了《基金会管理办法》,1989年国务院又颁布了《社会团体管理登记条例》,确立了“双重负责、分级管理”的管理体制,申请成立社会团体,应当经过有关业务主管部门审查同意后,向登记管理机关申请登记。双重管理体制的确立为社会组织的发展提供了重要的制度保障。
       在对社会组织监管不到位的情况下,缺乏官方背景的社会组织由于资金不足开始大量从事以营利为目的的经营活动;部分民办社会组织较多地涉入政治活动甚至受到外部敌对势力的影响。维护政治和社会稳定成为这一时期社会组织管理政策的重要目标。在这种背景下,1996年,国务院发布了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》,要求修订1989年颁布的《社会团体登记管理条例》,建立登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。1998年,新修订的《社会团体登记管理条例》正式公布,标志着社会组织的“双重管理体制”正式形成。2004年国务院在1988年颁布的《基金会管理办法》的基础上制定了《基金会管理条例》,由此形成了《社会团体登记管理条例》(1998)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)、《基金会管理条例》(2004)为主的社会组织政策体系。


        在治理背景和政府职能转变背景下,社会组织政策一方面延续了之前的双重管理的政策思路并建立了相对完善的政策体系;另一方面,也强化了服务职能,在行业组织脱钩、慈善组织发展等诸多方面都有所突破。2002年党的十六届六中全会提出“健全社会组织,增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。2013年3月,第十二届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》,其中国务院机构职能转变章节中的第七条提出“改革社会组织管理制度。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。”这是社会组织直接登记首次在国家层面政策中被予以明确。2013年,十八届三中全会《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要激发社会组织活力,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,并实行直接申请登记制。对于在华境外非政府组织,《决定》则提出要引导其依法开展相关活动。
       为了推进社会组织的去行政化,2015年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》、《行业协会脱钩管理办法》,厘清行政机关与行业协会商会的职能边界。2016年4月28日,十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过了《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》。2016年5月,为了更准确的反映社会服务机构的定位和属性、与《中华人民共和国慈善法》的表述相衔接,此次修订将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”,将现行《民办非企业单位登记管理暂行条例》名称改为《社会服务机构登记管理条例》,形成了《社会服务机构登记管理条例》(《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿)。2017年4月,新通过的《民法通则》将过去的《民法通则》将法人分为企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人四种类型。《民法通则》草案将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类。这一阶段,相关政策的出台也达到了前所未有的高峰,更好地反映出政策制定者激发社会活力,促进社会组织发展的决心。(作者系民革上外支部党员,上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授、博士生导师、公共管理系执行主任)




 
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